международную конференцию организовать значительно труднее чем внутривузовскую
Международные конференции
Понятие и классификация международных конференций
Границы между такими институтами, как переговоры, международные конференции и международные организации, крайне подвижны, и точно провести их весьма трудно.
Соответственно, определение международной конференции может быть сформулировано с учетом указанных и иных факторов.
Различия в наименованиях конференций (съезд, конгресс конференция, совещание) юридического значения не имеют.
В зависимости от характера участников международные конференции обычно делятся на межправительственные и неправительственные.
По кругу участников международные конференции подразделяются на универсальные, в работе которых имеет право принять участие любое государство мира, и региональные, участниками которых являются государства, принадлежащие к определенному географическому региону, а также на те, которые состоят из заинтересованных или затрагиваемых участников.
В зависимости от уровня проведения конференции, который определяется важностью вопросов или степенью их готовности для обсуждения и урегулирования, делегации, направляемые на международные конференции, возглавляют: главы государств и правительств (совещания на высшем уровне), министры иностранных дел, другие официальные лица.
Важно то, что в любом случае глава делегации уполномочен выступать от имени государства или правительства.
Международные конференции подразделяются на периодические и такие, которые созываются для решения конкретного вопроса (конференции ad hoc). Периодические международные конференции важно отличать не только от пленарных органов международных организаций (конференций, ассамблей), но и от их исполнительных органов (советов и т.д.), также работающих периодически.
Международные конференции ad hoc составляют подавляющее большинство. Они созываются либо международными организациями (в рамках последних или под их эгидой), либо государствами-инициаторами. Созыв конференции в рамках или под эгидой международной организации не изменяет ее характера как самостоятельного международного органа.
В зависимости от целей созыва международные конференции делятся на мирные, политические, экономические, дипломатические и специальные. Конференции созываются для целей подготовки и принятия международных договоров, в том числе уставов межправительственных организаций, обсуждения определенных международных проблем, обмена мнениями и информацией, а также выработки рекомендаций в форме деклараций, программ и планов действий.
Подготовка и созыв международных конференций
С предложением (инициативой) о созыве конференции могут выступать одно или несколько государств или международная организация. Международные конференции нуждаются в тщательном планировании и подготовке, которая начинается с определения цели созыва конференции. Исходя из цели конференции формулируется повестка дня.
Предварительное согласование мнений государств осуществляется вначале относительно заинтересованности в тех вопросах, которые будут включены в повестку дня конференции, а также их возможного правового урегулирования, а затем относительно ее созыва (состава, уровня представительства, времени и места проведения) и правил процедуры. Процесс согласования мнений государств относительно созыва международных конференций протекает либо по обычным дипломатическим каналам, либо в рамках специально проводимых консультаций.
Определяя круг и количество участников конференции, а также уровень представительства на ней, государства должны исходить из существа, цели и характера конференции. При этом необходимо неукоснительное соблюдение как принципа участия в конференции всех заинтересованных государств, так и принципа преемственности, обязательного в силу международно-правового обычая.
Факт непризнания той или иной стороны кем-либо из участников конференции не является препятствием для ее приглашения.
К вопросу о круге участников международной конференции тесно примыкает проблема допуска на конференцию наблюдателей. В настоящее время на многие конференции, особенно на те, которые созываются ООН, допускаются в качестве наблюдателей, не обладающих правом голоса, представители специализированных учреждений ООН и других заинтересованных межправительственных и неправительственных организаций, а также государств, не участвующих в конференции. Это положение обычно закрепляется в правилах процедуры конференции. Кроме того, на некоторые современные международные конференции в качестве наблюдателей были приглашены также представители национально-освободительных движений.
Присутствие наблюдателей, однако, не означает, что соответствующее государство становится официальным участником конференции. Наблюдатели имеют право выступать на заседаниях с согласия участников конференций.
Предварительное согласование порядка проведения конференции и ее будущих правил процедуры происходит, как правило, на подготовительной встрече или во время проведения подготовительных консультаций. Правила процедуры СБСЕ, например, были предварительно согласованы на многосторонних консультациях в Хельсинки и рекомендованы для принятия участниками.
В тех случаях, когда конференция созывается международной организацией, в резолюцию данной организации о созыве конференции, как правило, включается просьба к генеральному секретарю с помощью соответствующих экспертов и секретариата подготовить и представить рекомендации, касающиеся правил процедуры, или подготовить соответствующий проект правил процедуры. Вопрос о повестке дня конференции также может согласовываться на подготовительной встрече.
Например, повестка дня СБСЕ была разработана на многосторонних консультациях в 1973 г. в Хельсинки.
Всю документацию, подготовленную в ходе такой встречи, следует отнести к документальной подготовке конференции. Не менее важное место занимает общая подготовка, включающая обеспечение различного рода помещений, вспомогательных служб и услуг. Окончательные решения по всем этим вопросам принимаются самой конференцией.
Работа международных конференций
Правила процедуры. Для обеспечения нормальной работы международных конференций ими принимаются соответствующие правила процедуры.
Было бы неверно полагать, что на конференциях, проводимых под эгидой ООН, применяются Правила процедуры, действующие в Генеральной Ассамблее ООН. На этих конференциях принимаются свои собственные правила процедуры, хотя и вырабатываемые на основе Правил процедуры Генеральной Ассамблеи.
Наиболее широко Правила процедуры Генеральной Ассамблеи используются при выработке процедурных положений конференций, созываемых ООН.
Анализ возникновения и развития правил процедуры современных международных конференций позволяет сделать вывод о наличии обратной связи между институтом правил процедуры международных конференций и институтом правил процедуры международных организаций.
Правила процедуры международной конференции представляют собой нормативный акт, относящийся к так называемому административному, или внутреннему, праву конференций. Они регламентируют все стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы.
Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры конференции, регулируют в основном следующие вопросы.
I. Общая организация конференции: 1) состав делегаций; 2) полномочия представителей; 3) порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий); 4) официальные языки; 5) порядок проведения заседаний; 6) ведение протоколов; 7) обязанности генерального секретаря и секретариата.
II. Общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; 4) провозглашение и закрытие списков выступающих.
III. Специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2) право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания.
IV. Методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3) методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования.
Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регламентирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций как представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3) секретариата конференции и его исполнительного главы, а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы (относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов, характеру заседаний, рабочим языкам и т.п.) в той или иной степени связаны (или даже подчинены) с нормами (нормам) этих четырех категорий, регулирующими правовой статус трех наиболее важных компонентов международных конференций и определяющими порядок принятия ими решений по существу.
В правилах процедуры большинства конференций, созываемых ООН, так же как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН и в правилах процедуры пленарных органов некоторых специализированных учреждений ООН (например, Всемирной организации здравоохранения), предусматриваются как выступления по порядку ведения заседания, так и порядок рассмотрения предложений процедурного характера. Любой представитель, выступая по порядку ведения заседания, может внести предложение о перерыве или прекращении прений, а также о перерыве или закрытии заседания.
Предполагается, что вопросы процедуры и вопросы существа конференции представляют собой различные понятия.
На практике, однако, процедурные механизмы используются с целью достижения результата по существу, и процедурные дебаты нередко оказываются дебатами по существу обсуждаемых вопросов.
Поскольку вопросы порядка созыва и деятельности большинства международных конференций не регулируются заключенными для этой цели специальными международными соглашениями, правила процедуры зачастую являются единственным юридическим актом, нацеленным на повышение эффективности их работы.
Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать особым видом международного договора.
Действительно, если правило регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой. Поскольку нормы, содержащиеся в правилах процедуры международных конференций, отвечают всем этим требованиям, то они, несомненно, могут быть отнесены к международно-правовым.
В настоящее время в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН ведется работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.
Анализ существующих правил процедуры показывает, что они удовлетворяют требованиям эффективной работы международных конференций. Поэтому главные усилия следует направлять на их строгое соблюдение и выполнение, имея в виду как обеспечение суверенных прав государств, так и эффективность работы конференций и их органов.
Делегации государств и органы конференции. Состав делегации по структуре определяется правилами процедуры конференции. Как правило, делегация каждого государства состоит из аккредитованных представителей, необходимого числа их заместителей, а также советников и экспертов. Общие моменты, касающиеся состава делегации на конференциях, созываемых международными организациями или под их эгидой, регламентируются Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Статья 45 этой Конвенции гласит: «Помимо главы делегации, делегация может включать делегатов, дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал».
Каждая делегация представляет лишь одно государство и имеет один голос. Длительное время дискуссионным был вопрос об объеме тех привилегий и иммунитетов, которые должны предоставляться делегациям государств на конференциях. В настоящее время не вызывает сомнений, что независимо от характера конференции (политического или технического) участвующие в ней делегации и делегаты, из которых они состоят, официально представляют интересы направивших их суверенных государств, а следовательно, должны обладать всеми необходимыми возможностями для выполнения своих задач (ст. 51 Венской конвенции 1975 г.).
Руководящие должностные лица. Руководящих должностных лиц избирают из своего состава делегации. Обычно избираются: председатель, заместители председателя, генеральный докладчик; председатель, заместитель председателя и докладчик каждого комитета; председатель редакционного комитета, а также другие должностные лица, которые могут оказаться необходимыми для осуществления конференцией своих функций. Все эти должностные лица избираются на такой основе, чтобы обеспечить представительный характер генерального комитета.
На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, вопросы председательствования решаются в соответствии с политическими соображениями, установившимися традициями, накопленным опытом. Председатели на современных международных конференциях избираются обычно из состава делегаций участвующих в них государств.
При анализе функций председателя необходимо делать различие между теми, которые вытекают непосредственно из правил процедуры, и теми, которые обладают более самостоятельным характером: первые из них следует отнести к процедурным, а вторые могут быть названы самостоятельными. Среди процедурных функций председателя следует различать те, выполнение которых входит в его обязанность, и те, на осуществление которых он имеет право.
Обычно правила процедуры предусматривают, что в обязанности председателя входят председательствование на пленарных заседаниях конференции, открытие и закрытие их, руководство прениями, предоставление слова, постановка вопросов на голосование и объявление решений. Наряду с этим предусматривается, что председатель может предложить конференции ограничить время, предоставляемое ораторам, ограничить число выступлений каждого представителя по любому вопросу, прекратить запись ораторов, прервать или прекратить прения и прервать или закрыть заседание и т.д.
Самостоятельные функции имеют отношение главным образом к помощи в разрешении конфликтов между делегациями.
Выполняя роль посредника, председатель помогает делегациям в преодолении тех или иных различий в позициях и тем самым способствует созданию более благоприятной основы для согласования ими волеизъявлений представляемых ими государств.
Права и обязанности председателя принадлежат не ему лично, а конференции в целом, от имени которой он действует. Они строго определяются правилами процедуры, нарушать которые председатель не вправе. В правилах процедуры закрепляется обычно, что при исполнении своих функций председатель подчиняется конференции.
Генеральный докладчик выступает в этом качестве как по отношению к конференции, так и по отношению к генеральному комитету. Функции генерального докладчика обычно специально не закрепляются в правилах процедуры межправительственных конференций. Исключением являются правила процедуры III Конференции ООН по морскому праву, где правило 13 закрепляет, что генеральный докладчик «подготавливает для утверждения Конференцией любые доклады, которые должны быть представлены Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций». На кодификационных конференциях в качестве генерального докладчика выступает, как правило, специальный докладчик Комиссии международного права ООН (КМП ООН) по вопросу, включенному в повестку дня конференции.
Что касается руководящих должностных лиц комитетов, подкомитетов и комиссий, то в правилах процедуры большинства международных конференций закреплены нормы, исходя из анализа которых можно заключить, что нормы, касающиеся руководящих должностных лиц конференции, применимы mutatis mutandis к должностным лицам комитетов, подкомитетов и рабочих групп, за исключением того, что председатели генерального комитета, редакционного комитета, комитета по проверке полномочий и председатели подкомитетов и рабочих групп, в отличие от председателя конференции, могут принимать участие в голосовании.
Генеральный комитет призван способствовать повышению эффективности работы конференции.
Активная роль исполнительного главы и секретариата повышает эффективность работы конференции, ускоряет ее продвижение к поставленным целям.
Правила процедуры современных международных конференций содержат также нормы, относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов. Основная дискуссия проходит на пленарных заседаниях, являющихся высшим органом конференции, и в комитетах, создаваемых применительно к рассматриваемым вопросам повестки дня. Комитеты, как уже отмечалось, избирают председателей, а также вице-председателей и докладчиков, имеют право, если это необходимо, создавать свои вспомогательные рабочие органы.
На пленарных заседаниях и в комиссиях вносятся проекты документов, резолюций и т.п., поправки и дополнения к ним. В ходе дискуссий важным инструментом дипломатической борьбы становятся наряду с заявлениями общего характера выступления участников по порядку ведения, для справок, по мотивам голосования, с тем чтобы придать нужное для той или иной делегации направление ходу обсуждения. Для подготовки окончательных текстов заключительных документов обычно создается редакционная комиссия, в которую входят эксперты, представляющие все рабочие языки конференции.
Регулируется в правилах процедуры и вопрос относительно характера заседаний. На предварительном совещании или в начале конференции решается вопрос, должны ли быть заседания открытыми или закрытыми (в тех случаях, когда участники конференции по тем или иным соображениям не хотят предавать гласности ход обсуждения). На закрытых заседаниях присутствуют только участники конференции, на открытые допускаются представители прессы и публика.
Механизм принятия решений
Большинство современных международных конференций завершаются принятием решений. В целях более эффективного протекания процессов принятия решений положения, касающиеся их детальной регламентации, включены в правила процедуры большинства современных конференций. Механизм, посредством которого принимаются эти решения, и форма, в которой они выносятся, зависят от цели созыва конференции, соответствующих положений ее правил процедуры и от установившейся на протяжении многих лет обычной практики.
Конкретные процедуры принятия решений можно сгруппировать в три системы: традиционную, консенсусную и комбинированную.
Под традиционной, т.е. обычно применяемой, понимается такая система принятия решений, которая в качестве основного метода выявления воли государств-участников предусматривает проведение голосования.
Такому предложению делегации уделяют основное внимание.
При использовании традиционной системы решения принимаются большинством голосов (простым или квалифицированным).
Для консенсусной системы характерен путь согласования позиций государств-участников без проведения голосования и при отсутствии формальных возражений против принятия решения в целом. Это значит, что разрабатываются такие решения, с которыми могут согласиться все участники конференции. Применение консенсуса при решении важнейших вопросов в целом имеет положительное значение и призвано служить тому, чтобы не допустить навязывания государствам чужой воли с помощью механического большинства. Одновременно правило консенсуса содержит в себе потенциальные возможности злоупотребления им со стороны тех, кто стремится оттягивать принятие договоренностей, чинить препятствия достижению согласия. Негативным аспектом консенсусного метода является также то, что он не обеспечивает полного учета позиций всех основных групп государств.
Комбинированная система принятия решений представляет собой сочетание консенсусной и традиционной. Она исходит из желательности достижения согласованного мнения всех государств-участников без проведения голосования до тех пор, пока не будут исчерпаны все усилия по достижению такого согласованного мнения.
Каждая делегация имеет на конференции один голос. В этом правиле находит, в частности, выражение принцип равенства государств. Голосование может быть открытым или тайным; тайным голосованием обычно проводятся выборы.
Открытое голосование производится либо поднятием руки, либо поименно (с помощью компьютера). Поименное голосование дает возможность выявить реальную расстановку сил.
Необходимость разработать новые системы принятия решений была продиктована изменениями, которые произошли в мире после Второй мировой войны. В результате научно-технической революции в значительной степени усложнились проблемы, которые стали предметом рассмотрения конференций. В связи с образованием новых независимых государств более чем втрое увеличилось число государств, заинтересованных в обсуждении и разрешении этих проблем на многосторонней основе. Именно поэтому наряду с традиционной системой начали применяться консенсусная и комбинированная системы принятия решений, в частности на тех конференциях, в работе которых участвует большое число государств и которые при сложности и важности рассматриваемых проблем перед началом работы не располагают еще основным текстом. Особенно важным это стало в условиях исторического перехода от эпохи интернационализации хозяйственной, политической и культурной жизни с превалирующими взаимоотношениями между самостоятельно развивающимися странами к глобализации, ведущей к формированию нового системного уровня организации международного сообщества с новыми закономерностями, движущими силами и механизмами регулирования.
Консенсусная система успешно применялась на СБСЕ. Процесс выработки отдельных документов, вошедших в Заключительный акт, служит примером эффективного использования этой системы на межправительственной конференции.
На основе консенсуса строилась работа специальных сессий ООН по разоружению. Эта система применялась на переговорах в Вене о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе.
Негативным аспектом консенсусного метода является также то, что он не всегда обеспечивает полный учет позиций всех групп государств.
Что касается комбинированной системы принятия решений, то она пока использовалась лишь на III Конференции ООН по морскому праву.
Виды актов международных конференций и их правовое значение
Конференции считаются законченными, когда достигается цель их работы в виде заключения тех или иных соглашений, или после того, как участники переговоров приходят к выводу о невозможности соглашения из-за непримиримости точек зрения представленных государств. В первом случае окончание конференции обычно оформляется заключительным актом или протоколом, подписанным всеми участниками. Существуют и другие формы, например декларации, заявления. В обоих случаях (но это не обязательно) всеми участниками может быть утверждено и передано для опубликования в прессу коммюнике или сообщение для печати.
Конвенции. Дипломатические конференции созываются для заключения многосторонних конвенций по различным специальным вопросам международного сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной, правовой, социальной и других областях.
Однако, как правило, такие конференции завершаются лишь принятием (одобрением) текстов соответствующих конвенций, что само по себе не делает эти конвенции обязательными для участвующих в них государств. Такое принятие (одобрение) выражается в особой процедуре голосования (принятие может осуществляться также применением консенсусной процедуры), посредством которой уполномоченные представители государств высказывают свое согласие с формулировками текста договора (конвенции), и означает, что текст договора (конвенции), т.е. содержание включенных в него правил поведения, окончательно установлен и поэтому первую стадию согласования позиций государств в процессе создания соответствующих норм международного права можно считать завершенной. Вторая стадия этого процесса, включающая признание государствами правил поведения в качестве юридически обязательных, состоит из индивидуальных действий государств (подписание, ратификация, депонирование ратификационных грамот).
Конвенции, принятые конференцией, могут быть обязательными для ее участников сразу же с момента их подписания, либо после ратификации, либо в точно установленный срок после депонирования определенного числа ратификационных грамот. Неподписание конвенции означает, что государство не считает себя связанным заключенными в ней положениями. Наиболее решительным видом отказа является отсутствие представителя государств при подписании конвенции, если оно не вызвано техническими причинами. Именно таким образом, например, выразили свое несогласие с текстом сепаратного «мирного» Договора с Японией делегаты СССР, Польши и Чехословакии на конференции 1951 г. в Сан-Франциско.
С момента вступления конвенции в силу содержащиеся в ней правила поведения становятся нормами международного права, юридически обязательными для признавших их в этом качестве государств. Однако следует иметь в виду, что завершение процесса заключения договора или конвенции не всегда совпадает с вступлением договора или конвенции в силу.
Предусматриваемые в этих резолюциях мероприятия также являются рекомендательными и юридических обязательств для адресатов не создают.
Вместе с тем резолюции международных конференций могут использоваться при разработке соответствующих международных договоров и конвенций. В частности, правила поведения, сформулированные в этих резолюциях, могут быть положены в основу статей будущих международно-правовых документов или использоваться в качестве вспомогательных источников при их подготовке. Кроме того, положения резолюций могут приобрести обязательный характер в процессе создания норм международного права путем обычая. В некоторых случаях резолюции используются как средство констатации или толкования действующих международно-правовых норм.
В резолюциях конференций часто выражается признательность правительству, его главе и народу страны проведения конференции, исполнительному секретарю конференции и другим членам секретариата, Генеральному секретарю ООН (в тех случаях, когда конференция проводится в рамках или под эгидой ООН), КМП ООН и эксперту-консультанту (т.е. специальному докладчику КМП по данному вопросу). Нормы, содержащиеся в таких резолюциях, рассчитаны на одноразовое применение, выполняются в момент принятия и могут рассматриваться как один из видов норм международной вежливости.
Резолюции, имеющие характер рекомендации или пожелания (voeux), могут быть включены непосредственно в заключительный акт конференции или следовать за ним в качестве приложения (в этом случае в тексте самого заключительного акта обычно содержится перечень их наименований).
Заключительные акты. Большинство международных конференций завершается принятием заключительного акта, содержащего изложение основных характеризующих их работу фактов. Так, заключительный акт Конференции ООН о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., состоящий из 17 пунктов, содержит положения, касающиеся: порядка созыва конференции; времени и места ее проведения; состава конференции; председателя и его заместителей; перечня и состава созданных комитетов; эксперта-консультанта; основного предложения (проекта статей, принятого КМП ООН), находящегося на рассмотрении конференции; комментариев и замечаний относительно проекта статей; наименования подготовленной конференцией конвенции; наименований резолюций, принятых конференцией; подписания представителями заключительного акта; подписи председателя конференции и ее исполнительного секретаря. Очевидно, что такого рода заключительные акты представляют собой перечни (сводки) основных моментов деятельности той или иной международной конференции.
Наряду с этим существуют заключительные акты, все значение которых невозможно свести к простому перечню, протоколу или отчету, тем более что на международных конференциях обычно ведутся формальные протоколы заседаний, и в заключительном акте, выполняющем одинаковые с ним функции, не было бы необходимости.